“网上政府”与公民知情权

——兼议政府信息公开制度

◎史 涛

一

 知情权（the right to know）又称了解权或知悉权，就广义而言，是指寻求、接受和传递信息的自由，是从官方或非官方获知有关情况的权利。狭义而言则仅指知悉官方有关情况的权利①。本文论及的是狭义的，是人民对政府机关的知情权。

从上述的梳理我们可以看出，要切实保障公民的知情权，切实保障《宪法》所规定的公民对于国家机关和国家工作人员的管理、监督权利，必须依赖于政府信息公开制度的建立与完善。《中华人民共和国政府信息公开条例》强调“公开是原则，不公开是例外”的理念，政府信息公开制度的建立与完善是保障公民知情权的有效手段。

第一，《中华人民共和国信息政府公开条例》第三章关于“政府信息公开的方式和程序”指出：“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开②。”也就是说，要动员媒体和公众的广泛参与，呈现给公众一个诚信、负责的政府，也必须依赖于完善的政府信息公开制度。该《条例》同时规定，行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。

从网络媒介的物理属性来看，它具有快捷、不受时间和空间限制的优势。而正因为网络不受时间、空间限制的优势也决定了它在传递信息过程中的随意性，需要政府从官方信源的角度予以适当的引导和调适。在推动信息公开渠道的过程中，需要充分认识到网络媒体在传递信息、动员公众等方面的不可替代的强大作用，需要对网络上的与人民生活、政府行为密切相关的虚假消息等做出调适和必要的引导。政府信息公开与网络实现有效的“捆绑”，才能更好地发挥它的作用。

第二，《条例》在界定政府信息公开的具体职责时，不仅强调行政机关的政府信息公开，而且还特别指出政府信息的维护和更新。也就是说与网络“搭桥”后的政府信息公开行为，不能只是简单的网站制作、红头文件上传等，而不根据政府决策等实际情况的变动而及时的更新和维护。这一点对于确保与网络捆绑的政府信息公开行为的持之以恒、发挥它本应有的作用是非常重要的。

第三，《条例》第十四条规定，行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。与网络实现捆绑，推动信息公开的目的是促进政治民主、经济发展和社会进步，保障公民的知情权；保密是为了维护国家的安全和利益，二者都是国家利益之所在，不可偏废。从“放”与“保”的关系看，“放”是有条件的，公开的信息必须是为非涉密的；“保”是无条件的，信息公开必须确保国家秘密的绝对安全。但是又不能因为政府信息公开，就可以放弃保密原则。唯有对全局有一个清楚的认识，才能在立足于实践的基础上，真正把握好政府信息公开与保密的内在联系。

二

“以计算机和互联网为标志的现代信息传播革命，正在引起生产方式、生活方式、交往方式、管理方式、思维方式和社会结构的巨大变化，它不可避免地带来了政治资源的重新配置和政治活动方式的诸多变化③。”

这种对政治资源和政治活动的影响具体体现在：“传统媒体的信息传播体制是线性的，自上而下的，因而基于这种信息传播模式的权力话语是金字塔式的——由社会最高权力机构或决策人物掌握政治话语的主动权和支配权，然后通过政治体制层层向社会底层推进，从而实现对社会的政治管理和对社会公众的政治渗透与政治控制，完成政治组织、政治目标、政治形式、政治过程、政治手段和政治关系的有效运作……互联网的出现改变了这种格局，这是由互联网个个是中心，处处是边缘的技术特点决定的……这就使得网络空间在法律、法规允许的前提下，在一定程度上解构了金字塔式权力控制模式，造就了自由、平等、兼容、共享的技术准则和网络精神，促成了小众话语、个体话语对垄断传媒话语的技术消解④。”

传统金字塔格局被消解后所塑造的“小众话语、个体话语”奇观在促成社会思想文化多元的同时，也在一定程度上消解了作为公民社会应当维护的基本价值取向和作为国家的主流意识形态。这一基本价值取向和主流意识形态或者说政府在小众和个体心目中的形象建构，充分依赖于政府信息公开制度的健全和完善。因为，政府只有以及时、客观、充分的信息发布换取公众的信任，及时的对与最基本的民生息息相关的问题作出反应，才能有效阻止那些具有消解和反社会意味的思想观念的传播、蔓延。而在网络时代，我们充分认识到对传统格局消解的同时，要充分利用它，将之作为政府信息公开新形式的载体和平台。

而这一平台的搭建，按照欧阳友权主编的《网络传播与社会文化》一书的观点，要通过电子化政府或称之为“网上政府”来实现。

“所谓电子化政府，是指政府有效利用互联网等现代电子化信息与通讯技术，建立电子化、数字化、网络化等政府信息系统，为政府机关、企业、社会组织和公民提供自动化的信息服务，并更好地实施政治管理的一种新型行政模式。⑤”

针对这一平台在中国的构建情况，《网络传播与社会文化》一书指出：“到目前为止，全国县级以上的政府机关有60%以上已实现了互联网基础工程建设，实现了政府上网，以图用政府电子网络化来带动经济社会信息化，进而逐步建立起一个适应信息化社会需要的网上政府。”

刘文富在《网络政治——网络社会与国家管理》一书中，指出了电子化政府的服务职能，见下表⑥：

对照上述表格的设计，结合实际和笔者的亲身感受，我们再来理性看待上文业已提到的60%的互联网基础工程建设。

根据国务院信息化工作办公室发布的2006年全国政府网站绩效评估报告，地县级门户发展相对落后，地级门户主要处于“起步阶段”和“发展阶段”，县级门户处于“准备阶段”和“起步阶段”⑦。

陕西电视台“今日点击”栏目曾以陕西县（市）政府网站的现状为内容做了一期节目，通过实地考察陕西地区几个地、县（市）级政府的网站，认为，地方政府为了塑造形象而建设网站的，政府网站却成了网上最不中看的。打开许多政府网站，都只能看到千篇一律的政府机构介绍、领导简介等内容，文字常常很简单，内容也比较空洞，是工作报告、红头文件、领导讲话的网络版。而对于公众比较关心的具体政策、政策的解读和引导以及实施方法就很少见。具体而言，在机构设置、领导分工、人事任免、政策法规等方面，政务公开程度相对较高，而对于《中华人民共和国信息政府信息公开条例》所界定的诸如“抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况”等，在2006年中国政府网站绩效评估报告中，得分较低。刘文富在《网络政治——网络社会与国家管理》中所指出的政策的制定过程和实施过程就更找不到了。政府网站只是把政府平时公布给公众的东西，通过网络再现一次。

《中华人民共和国政府信息公开条例》第十九条指出：“政府信息公开指南，应当包括政府信息的分类、编排体系、获取方式，政府信息公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱等内容。⑧”

而分别点击西安社区网http://www.12343xa.gov.cn和西安市新城区政府网http://www.xincheng.gov.cn/ 会发现，仅新城区下辖的街道办事处数量就会有两个版本，前者为中山门街道、自强路街道、胡家庙街道、长乐西路街道、西一路街道、解放门街道、太华路街道和韩森寨街道8个，后者增加了一个长乐中路街道。

鲍宗豪主编的《网络与当代社会文化》一书回答了笔者的困惑：自上而下的政府上网工程，层层号召，规格很大，声势很大。但是网站一建起来，任务也就完成了，日常维护和信息更新的缺失，新闻成了旧闻，而且更多的信息总是无法链接。政府网站不能更好的动员公众参与公共决策，以促进政府工作，明显游离了政府工作⑨。

三

通过上述对“知情权”和“网上政府”相关问题的梳理，我们发现了在网络时代政府要健全信息公开制度必须借助于网络这个载体，以更好地满足公民的知情权，引导公民社会的良性与和谐发展。而针对当下这一新的政府信息公开实践所存在的问题和缺陷，笔者认为：

⒈上文提及的刘文富所设计的表格已经为我们提供了一个解决政府网站当下问题的很好的范本，即将于2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》也为构建“网上政府”平台，保障公民知情权，进一步推动政府信息公开等问题，提供了政策保障。政府网站应该多多借鉴国内业已成熟的商业网站或成熟的大报网站、论坛（如强国论坛）的经验，思考网站栏目的设置，以论坛的形式动员本地最广泛的网民关注政府网站，参与政策的广泛讨论，推动科学决策。

⒉通过在因特网上发布政府信息，可以减少民众的信息申请和相应的成本负担，极大地降低获得政府信息的成本，使全体民众可以平等的行使其知情权⑩。

⒊坚持政府网站的维护与更新。例如上文笔者提到的新城区的例子，后来笔者到当地民政部门核实，包括该区下辖的社区数目在2006年已有很大的变动，但是网站上的介绍与笔者看到的始终一致。

⒋从长远考虑，应该深入研究因特网给政府信息公开所带来的新问题，包括技术的快速更新对信息保存方式的挑战、信息的分类与定义、信息的公开与信息安全、信息来源多元化问题等。从保密的角度来看，网上政府的安全问题显得非常重要。从技术上维护和保障“网上政府”作为一个平台，更好地发挥它本应有的作用。

政府信息公开，是公民知情权得以实现的必然途径，也是公民有效了解、参与国家管理和监督的重要保证。在网络时代，政府信息公开制度的健全要善于运用网络这个载体，搭建“网上政府”的平台，依赖政府对政策的最权威解读和网络自身的优势，保障公民知情权的实现，动员网络时代的“小众话语、个体话语”广泛参与到国家、社会事务的讨论中来，推动和谐社会建设。

注释：

①参见谢鹏程：《公民的基本权利》，中国社会科学出版社，1999年7月

②中华人民共和国中央人民政府门户网站，http://www.gov.cn/，《中华人民共和国政府信息公开条例》

③欧阳友权主编：《网络传播与社会文化》，高等教育出版社，2005年5月，第83页

④ 欧阳友权主编：《网络传播与社会文化》，高等教育出版社，2005年5月， 第84页—第85页

⑤ 同上，第87页

⑥刘文富：《网络政治——网络社会与国家管理》，商务印书馆，2002年版，第265页

⑦2006年中国政府网站绩效评估报告，北京计世资讯公司，2007年1月

⑧中华人民共和国中央人民政府门户网站，http://www.gov.cn/，《中华人民共和国政府信息公开条例》

⑨鲍宗豪：《网络与当代社会文化》，上海三联书店，2001年7月，第187页

⑩张磊：《专题研究：信息社会化与信息资源整合》，郑州大学学报（哲学社会科学版），2007年9月，第76页

（作者系西北大学新闻传播学院2005级硕士研究生）